无论是挤地铁上班，还是休息逛公园，罗雨翔都会尝试将目光穿透城市空间，看见背后的建设和治理逻辑，从而复盘出一座世界级大都市究竟是如何被创造的。
十六年前，罗雨翔第一次来到美国纽约。他形容，这趟旅程是“小镇青年”去见世面。
当时悬在老铁轨上的高线公园才刚刚开放半年。走在高线公园里，游人不仅能平视临近的楼宇的二三楼，而且能俯瞰大街路面的车来人往。这样新奇多元的城市观察视角，是罗雨翔以前从未试过的。
从哈佛大学和伦敦政治经济学院获得双硕士学位后，罗雨翔应聘上纽约市预算局(市长管理与预算办公室)的分析师一职。没来得及参加毕业典礼，他就跳上长途大巴，从美国“大郊区”直奔纽约大都会，进到“体制内”。面对城市建设的一笔笔预算，他一人分饰多角，在层层审批中轮流唱“白脸”“红脸”。
作为市政府机器里的小职员，罗雨翔有机会坐在后台，近距离观察政府、企业和社区之间的battle大剧。渐渐地，他也看出门道来。无论是挤地铁上班，还是休息逛公园，他都会尝试将目光穿透城市空间，看见背后的建设和治理逻辑，从而复盘出一座世界级大都市究竟是如何被创造的。他把这些观察与思考，写成了图文并茂的《纽约大都会》一书。
最近，新周刊采访了罗雨翔，请他分享曾经在美国当“公务员”和规划师的感受，还聊了聊在纽约的城市建设和运营中，居民与政府的合作与博弈。
创造大都会：纽约空间与制度观察
罗雨翔 著
上海三联书店，2024-7
自由与“彪悍”
有网友评论，纽约几乎每个角落都被美国影视剧拍摄过。在纽约住下来，罗雨翔发现，电影里的纽约故事大多聚焦曼哈顿白人的中产生活，而这仅是纽约多元面向的一角。
罗雨翔目前住在皇后区。通勤时分的地铁车厢里经常回荡着五六种语言。他从家里出门走半小时，就仿佛闯入一个美食联合国。哥伦比亚、菲律宾、尼泊尔、中国……多个国家的风味餐厅扎堆撩拨着吃货。即使不走进店里，老奶奶沿街推着小车卖的烤肉也够馋人。
除了味道正宗的世界美食外，罗雨翔几乎每天都能感受到多元化的冲击。“古老的、新潮的，贫的、富的……不同的阶层地位和价值形态，都会非常直白地展现在你眼前。那种极度的自由，是这座城市灵魂的一部分。”
皇后区的杰克逊高地社区。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
走在纽约街头，很难一眼分辨出谁是“主流人士”，谁又是“非主流人群”。“纽约让我没那么多‘卷’的压力，或者说‘要跟别人一样’的融入压力。”罗雨翔觉得这种自由给他特别的安心感，让他能专注在一个细分领域里，有所追求。
这种多元自由的气息也孕育着纽约“彪悍的民风”。在城建听证会上，参与的居民绝不会只是“礼貌参与”，纽约政府或者开发商都别想冠冕堂皇地“橡皮图章”般走流程。“持有反对意见的居民会毫无保留地把政府或者开发商批得狗血淋头，甚至直接拉着抗议的旗子进场，明摆着要来开干。”罗雨翔说，纽约居民的交流方式粗野又自由，在城市规划上尤其体现得淋漓尽致。
社区委员会的街头广告，呼吁普通居民为社区事务发声。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
面对“彪悍”的纽约人，罗雨翔在纽约预算局工作时会认真审核每一笔预算申请。他曾收到针对布朗克斯某社区（犯罪率在纽约数一数二）的一笔拨款申请，拟用于雇佣临时工捡拾公园内的废弃针头。
面对这一特殊的申请，罗雨翔会像侦探那样，核实拨款需求的真实性、必要性和预算金额的准确程度。通过调查，他发现该公园内的吸毒问题较严重，确实存在废弃针头被随意丢弃的问题，对公园内玩耍的儿童和宠物构成安全隐患。于是，他认为有必要花钱雇佣临时工捡针头。
接着，他又要担当起说服政府花钱的“销售”的角色，争取让上级批准这笔预算。尽管他的分析结论是应该支持拨款，但他的上司却断然拒绝，理由非常“政治”：如果专门成立“捡针头小组”，会将问题过度放大，显得政府在该区域的治理不力。
“预算决策不仅涉及理性分析，还受到政治因素的左右。” 在象牙塔里孕育的城市理想，与技术官僚的日常碰触出了裂痕。积累一定经验后，罗雨翔选择了离开“体制内”，从决策方的位置上走下来，与企业、社区以及政府多方直接进行对话，投入到更接地气的城市项目。他目前在纽约一家咨询机构工作，其中一项新工作是教予社区居民跟政府开会的“方法”。
维护良好的社区中的公园。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
前两年，纽约政府修改城市规划，把一大片工业用地转为住宅用地，意在发展出一个引领纽约发展的新社区。这规划一经修改，社区内的原居民忧心忡忡。比如，工薪阶层就担心中产白领的涌入会推高当地租金，导致原居民被迫迁出。
政府找社区组织谈规划变更事宜，社区组织开列了56项条件，要求政府后续负责跟进社区的污水治理、学校翻新、保障房兴建等等。精明如纽约政府并没有把这些社区的要求写在合约上，而是先承诺了谈妥规划变更再说。于是，社区居民组建了一个工作组，每季度与政府开大会，监督56项要求的落实进度。
当居民为白天上班晚上带娃而忙碌的时候，罗雨翔和他的同事会协助居民做开会前的准备和协调。他们会给居民科普政府常用的术语，还会利用公务员的经验讲解政府预算批复历程中考虑的关键要点。
社区与政府开会跟进项目落实进度。（图/受访者提供）
法国思想家托克维尔在《论美国的民主》里指出，美国人碰到问题会想办法自己解决，或者跟邻居、朋友组成一个团体，共同解决该问题。在罗雨翔看来，纽约人的“彪悍时刻”往往并非为了争取一点个人利益，更多时候是作为一个集体来表达公共或集体诉求。“要在现代社会里继续发挥这些集体行动的效果，需要时间、专业和金钱。”罗雨翔解释道。
狡黠的“套路”
纽约人的生活方式虽然千差万别，但有一个共同的偏好——逛公园。除了世界闻名的中央公园，散落于各社区的公园都不乏忠实粉丝。
初到纽约，罗雨翔迷上了晚饭后去布鲁克林大桥公园散步。浅浅转一圈，他说自己的手机里就多了七八十张照片。这座沿河建设的公园，不仅能看到江边的日落美景，而且会碰到不同肤色和年龄的人群休憩共融的场景。他说：“公园是纽约这种高密度城市的‘呼吸空间’，表面上能提升绿化，更深层能让多元人群看见彼此。”
布鲁克林大桥公园 大草坪上坐了很多人。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
为了分析纽约公园建设规划的预算，罗雨翔整理了2013年至2017年间，纽约市政府批准建设的公园项目。在短短4年里，纽约市政府投资盖了近400个公园，平均每天都有60多万美元政府资金流入市政公园建设中。
一些居民为了争取公园能盖在自家附近，不惜死磕了10多年。曾使罗雨翔感到震撼的“高线公园”，最初只不过是几个热心居民的狂想。当时，纽约市政府和土地所有人的规划是把废弃铁轨撬了，在那里盖楼赚钱，而几个热心居民却想在铁轨上盖公园，提升社区生活质量。为了争取更多人的支持，这些居民在社区里成立了非营利组织，积极争取社会名流的支持，还举办慈善活动筹款，聘请专业律师与政府谈判。最终，纽约市政府同意建公园。
高线公园与曼哈顿第17街相交的路段。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
然而，铁轨的存在使得其紧邻的土地所有人无法最开发赚钱。顺了社区的意，不就得罪了土地所有人？政府没有直接补贴私人开发商，而是通过规划调整来达成了“市场化的妥协”：允许土地所有人将铁轨所经土地的开发权，出售给周边地块的开发商。这样他们能享受到资产增值的收益，周边业主也可通过盖高楼来提高收益。
罗雨翔认为：“公园的建设只是开始，持续的运营才是公园的灵魂。”比如，常年受到游客居民喜爱的高线公园，每年运营经费高达3000万美元。这些支出主要用于高质量的保洁、活动策划和客户服务。高线公园是免费开放的，最后谁来出钱就是个大难题。
高线公园。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
在罗雨翔看来，纽约政府非常“狡猾”，尤其在处理钱少事多的难题时，纽约市政府通常不通过直接投入大量财政资金来运营公园，而是通过“价值捕获”（Value Capture）机制，将周边地产的增值部分作为持续的资金来源。
在布鲁克林大桥公园的规划中，政府与社区达成协议，允许把公园内的个别地块租给开发商。这些地块的地租足以支付布鲁克林公园运营成本的八成左右。罗雨翔解释，由于房地产税在中国尚未普及，这种“价值捕获”的做法在国内应有不同的体现。
布鲁克林大桥公园地产连带开发之帝国商店与办公楼。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
通过“价值捕获”的方式，政府、企业和社区形成了紧密的三角关系。政府通过规划创新，让周边地产为公园运营提供资金支持，企业从中受益，社区在对商业模式做出一定妥协后则获得了更好的公共空间。
“如果想要让公园更大更美，就得吸引开发商来建更多的房子——公共利益的最大化与私人盈利的最大化变得相辅相成。这个逻辑乍一听有些自相矛盾，却体现着一种略带‘狡黠’的智慧。”罗雨翔在《创造大都会》中写道。
“多元”的另一面
纽约多元共融的气息吸引世界各地的年轻人。作为一个经济文化中心，纽约拥有各种各样的工作机会，使年轻人能寻找自己的空间，发挥自己的所长。
与此同时，纽约也常常让年轻人感到高攀不起。别说在纽约买房了，工薪一族也许连房租都难以支付。罗雨翔写书时查找了一些住房数据，发现约44%的纽约居民将工资的1/3以上用于房租，22%的人甚至将一半的工资用于住房。他身边有同事和朋友忍受不了纽约的高租金而逃离纽约。
左上角的“租户比例图”第三行的“房屋租金中位数”。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
纽约有热情一面，也有冷漠一面；同样地，多元自由也像硬币那样有两面。罗雨翔感慨：“我在写书的时候，拥堵费政策已经即将落地。等我把书写完，政策突然被撤销了。”
在纽约，拥堵费征收方案历经超过8年的商议。纽约州立法机构2017年就拥堵费方案提出动议，初衷是为了缓解交通压力，同时为改善公共交通筹措经费。在汽车至上的美国城市里，这项政策在制定和执行中经历了多次反转。
2023年7月，拥堵费政策得到联邦政府批准，原计划于2024年6月底实施，然而六月初，纽约州州长凯茜·霍楚尔叫停该计划，但后来11月大选结束后又推出调整后的拥堵费实施方案。经过新一轮讨论和调整，拥堵费政策在今年1月初重新实施，纽约成为美国首个征收交通拥堵费的城市。大小车辆进入曼哈顿特定繁忙地区，均需按日交拥堵费。
曼哈顿闹市区的街道。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
罗雨翔说：“拥堵费政策又重新实施了，但未来仍有可能面临法律挑战。”市民和利益相关者对拥堵费政策态度不一，部分人认为这会增加他们的出行成本。政策的实施仍面临着法律层面的挑战，可能会被再次告上法庭。美国政治气候的瞬息变化也让这项城市政策频添变数。2月初，特朗普在美国媒体采访中猛烈抨击征收拥堵费“对纽约具有破坏性”，并表示将通过联邦交通部向纽约州政府施压。
一项政策持续议而不决，决而不行，这效率也太低了吗？对此，罗雨翔认为这是多元硬币的另一面。他说：“这种反复是民主的代价，虽然过程漫长且复杂，但最终的决策是经过多方博弈和讨论的结果。一个开放的制度可以让不同的利益相关者充分表达意见，但同时也确实很难平衡效率和公平。”
QA
新周刊：书中提到“高线的遗憾”，一个理想的公园建成后，仍然会面临许多现实的挑战。在运营一个好的公园时，通常会遇到哪些难题？
罗雨翔：在美国的规划界，最常讨论的词是“公平”。如何在设计中照顾到弱势群体，特别是低收入人群，是一个巨大的挑战。当免费开放的公园设计得非常高端、非常精致，反倒可能会让低收入群体觉得格格不入。
以前高线公园里的摊位大多是一些高端品牌，像是几十块钱一支的冰淇淋。这类摊位的目标客群消费水平相对较高。现在很多城市规划者在思考如何增加一些社区活动，让公园能够吸引更多不同背景的人。比如，除了周围的居民，可能住得远一些的少数族裔或中老年人，也能通过地铁等公共交通去到这里，参与一些平价的活动，甚至做些小生意。
但哪怕最终目的是多样性和包容，打造和运营这些活动还是需要额外的资金、能力和创意。因此，公园运营方所面临的挑战是越来越大的——无论是政府，还是像高线之友这样的非盈利组织，以及各个介于公共和私人之间的综合改善区（Business Improvement District，简称BID）。
联合广场联盟BID组织的集市。（图/《创造大都会：纽约空间与制度观察》）
新周刊：如何平衡大城市发展中的各种冲突和需求？
罗雨翔：我并不是从纯公共政策或经济学的视角看问题，而是试图加入空间和设计的角度，以一种更加创造性、富有想象力的视角来看待城市规划问题。资金和政策固然重要，但创意也可以帮助解决这些问题。比如，一个地方的活动如果办得好，能为社区带来收益；如果空间设计得更好，甚至可以帮你节省开支。
纽约很多个人和组织能通过创意而获得资金支持，而不是单纯依靠运气或抗议。高线公园的成功就是一个典型例子。它之所以能够吸引这么多人的支持和资金投资，关键在于把废弃的铁路变成了公园，这本身就是一种极具创意的转变。他们的第一笔资金是用于雇佣一位世界知名摄影师，用了一年时间拍出一系列的精彩照片。这些艺术作品让更多人意识到这项目的价值，从而愿意提供支持。
我觉得在创意行业中，资金常常被忽视，而在资金和政策领域，创意也常常被低估。其实，只有两者相结合，才能找到更好的发展路径，城市的发展尤其需要如此。前面我提到了价值捕获和公共参与，它们都是推动城市变化的过程和工具——多样的城市空间令人着迷，其演变过程中的巧思和创意同样重要。
（图/pixabay）
新周刊：书中提到了许多数据，例如社区委员会的白人比例、年龄层等，政府在推动特定项目时，也会公开各细分项目的资金投入。这些数据是普通人可以公开查阅的吗？对城市政策的制定有何影响？
罗雨翔：绝大部分数据是公开的。纽约市有一个名为“Open Data”的网站，市政府将所有公共数据都放在上面，公众可以轻松搜索和下载。这不仅对学术研究有帮助，对普通市民也非常有用。
纽约的社会结构导致社区拥有很大的权力，这也是纽约的灵魂之一。人们可以通过信息和知识来推动变革。如果你拥有这些数据和信息，就能更有力地推动自己的议题。数据的公开赋予了社区更强的力量，也让他们的提案更有说服力。比如，如果你关注贫困人口的就业问题，只有通过数据才能知道贫困人群的分布、收入水平等信息。数据的公开和透明让民众能更好地理解和应对他们面临的局势。
如果社区成员只能知道自己的一些基本情况，而不了解社区整体以及城市的发展状况，这会导致他们提出的建议缺乏专业性，往往只是依靠直觉或情感，而达不到和政府以及企业进行有效沟通的目的。
新周刊：你认为一座世界级城市应该具备什么样的特质？
罗雨翔：我认为世界级大城市的重要特质之一，就是多元。要让不同群体和文化能够自由共存，并且实现有效的沟通与调整；以及让更多个体能够自由地生活——很多人认为一个人能否自洽地生活是由他自身个性决定的，但我认为一个城市的气质、空间以及政策也有着非常重要的影响。这需要一个开放的环境，使每个集体和个人的文化都能在这里得到尊重和发展。
校对 遇见